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實施鐵路大戰略需要政策與體制支撐
編者按 為適應“十八大”帶來的社會經濟發展新形勢，本刊從上期開辟“大戰略系列”專欄。本篇承接上期文章，提出實現鐵路戰略目標需要采取的戰略措施。通過發行特別國債置換鐵道部債務，加速推進“政企分開、網運分營”的鐵路投資運營體制改革，是否可行？歡迎讀者來稿，暢談看法和意見。為加快鐵路建設、推進鐵路體制改革，建議發行鐵路確權特別國債，清償鐵道部債務，徹底改變鐵路“政企合一、網運一體”局面，真正實現“政企分開、網運分營”文/劉慧勇隻有戰略目標，缺少必要措施，再好的戰略也是空談，落不到實處。進入“十三五”規劃期後要繼續保持2009年以來的鐵路建設速度，順利實現2030年前建成20萬公裡以上鐵路網的戰略目標，需要采取切實有效的戰略措施，從政策優化與體制改革兩個方面提供保障。實現鐵路發展戰略目標面臨資金困難為應對世界金融危機，我國從2009年起大幅度增加鐵路建設投資，金融機構積極為鐵路建設融資。到2011年底，鐵道部債務總額由2008年底8683.95億元上升為24126.75億元，3年間增加15442.8億元，擴大178%，負債率由46.81%上升到60.63%，升高13.82個百分點。盡管這一負債率還處在合理水平，但因鐵道部作為單一法人的債務總額已經變得很大，在銀行貸款與債券發行兩個方面，都因觸及金融業監管界限而出現險情。從銀行貸款看，受商業銀行單一客戶放款最高占比不得超過10%的限制，有的銀行已不便給鐵道部增發貸款。從債券發行看，今年8月22日第四期200億元鐵路建設債券發行後，鐵道部的債券餘額達到6320億元，受到證券法關於公司發債不得超過40%凈資產的紅線制約，超過凈資產的40%，為支持鐵路建設，國傢從實際情況出發，及時作出決定，將鐵道部作為非公司制企業看待。國傢發改委據此將鐵道部的債券發行限額放寬到不超過凈資產（即權益）。按此發債限額，距離2012年1季度末15785.78億元凈資產（即權益）數量，鐵道部還有9400億元的債券增發空間，今後3年平均每年可以增發債券3100億元。這使鐵道部2013-2015年的融資不會受到金融法規的硬性限制，完成“十二五”鐵路建設規劃的建設資金來源問題能夠得到解決。真正需要研究的問題，是從2016年開始的“十三五”規劃期鐵路建設資金的供求關系。按鐵道部2009-2011年債務總額年均增長5100億元、長債餘額年均增長4300億元的趨勢，到2015年底“十二五”鐵路建設規劃完成時，鐵道部的債務規模可能達到4.47萬億元，其中長債餘額可能達到3.53萬億元，債券餘額接近1.6萬億元。屆時鐵道部的凈資產有可能增加到2萬億元，總資產（負債+權益）達到6.47萬億元左右，資產負債率上升到69.45%，臨近70%警戒線。這將使鐵道部“十三五”規劃期的融資條件，在銀行貸款與債券發行兩個方面，都發生不同於目前的明顯變化。從債券發行方面看，按照不超過凈資產的控制標準，距離2萬億元的凈資產總額，整個“十三五”規劃期將隻剩4000億-5000億元的增發空間，年均僅1000億元左右。從銀行貸款方面看，會有更多銀行對鐵道部的放款達到最高占比10%的單一客戶控制線。如果到那時國傢不出臺特殊的支持措施，鐵道部將無法像目前這樣融資，難以實施年均建設4000公裡鐵路新線的戰略規劃。除瞭外部融資條件發生不利於進一步擴大債務規模的變化外，從鐵道部自身利益看，也將表現出不宜繼續大量增加債務餘額的傾向。當2015年底鐵道部債務規模超過4.4萬億元、負債率接近70%警戒線後，還本付息壓力將急劇增大。如果為瞭實施新的鐵路網建設規劃，繼續大幅度增加債務，那就難免會因應付利息增加過快而出現虧損，甚至可能威脅到現金流。這可能是鐵道部從管理層到普通員工，都不願意看到的局面，必將降低鐵路部門建設鐵路的積極性。根據以上分析，對於2016年後我國鐵路建設資金的籌集問題，得出如下結論。面對“十三五”時期鐵道部融資條件的變化，如果國傢不采取新的有力措施，單靠鐵道部，屆時將很難籌集到足夠的資金來保持目前的鐵路建設速度。即使鐵道部能夠借到錢，也會使其財務狀況發生惡化。上述兩難局面將使2016年後我國鐵路建設面臨以下3種選擇。一是確認我國鐵路網已經基本建成，此後不再需要進行大規模鐵路新線建設，因而無需大量融資。二是給鐵道部留出10-15年的債務調整時間，待到2026-2030年鐵道部債務規模有所縮小、資產負債率有所下降、融資條件得到改善時，再考慮實施新的中長期鐵路網規劃。三是國傢采取新的有力措施，趁熱打鐵，在接下來的15年內繼續保持目前的鐵路建設速度，爭取在2030年前建成能夠基本滿足我國社會經濟長期發展需要的20萬公裡鐵路網。現行體制下實施大戰略政策措施如果要優化我國的綜合交通運輸體系，決心實施鐵路發展大戰略，即作上述第三種選擇，在2016-2030年再建8萬公裡鐵路新線，即使按每公裡鐵路新線平均造價1億元估算，總計也需要8萬億元鐵路基建投資。要順利籌集如此巨額的建設資金，加快鐵路建設速度，同時又不增加鐵道部債務負擔，有優化政策與改革體制兩類措施可以采取。優化政策涉及面少，易於實行，並可為改革創造良好條件。改革體制牽涉人多，關系復雜，需要慎重推行。本著先易後難原則，首先討論現行體制下優化政策的具體措施。措施其實很簡單，而且早已有先例，可供照樣畫葫蘆。這措施就是：以特別國債置換鐵道部全部債務。可借鑒的先例是：我國1998年通過發行特別國債，組建金融資產管理公司，剝離國有商業銀行不良資產，使國內外長期看糟的4大國有商業銀行，很快全都身價百倍，不僅讓外國戰略投資者大賺一把，而且使這些銀行的中高層也都發瞭小財。其實，真正賺大頭的還是國傢，國傢持有的這些銀行股權，無論看凈值還是算市值，都已經翻瞭多番，遠遠超過當初為剝離銀行不良資產而發行的特別國債。更值得註意的是：特別國債悄然無聲，農民不知道，工人沒感覺，糧油菜市無反應，如果不是特別提起，人們早已忘記。用財政部債務置換鐵道部債務，社會信用規模不增不減，國傢部委債務總額不多不少，工農大眾對此難以覺察，應當說在情理之中。但對債務人來說，財務效果則十分明顯，由於國債利率比銀行貸款利率低很多，應付利息會立即大幅度下降。用節省下來的這些利息，無論加快鐵路建設，還是延緩鐵路運輸提價，都會給人民帶來實惠。鐵道部的資產質量，遠勝於1998年時的國有商業銀行，比現今各銀行股份有限公司的信貸資產質量，也毫不遜色。因而，今日的鐵葫蘆比當年的銀葫蘆，更容易畫。事實上，對鐵路根本不必談剝離不良資產，無需另行設立專門處理不良資產的公司，隻需中央財政發行與鐵道部債務等額的鐵路確權特別國債，全額清償鐵道部債務，通過註資將鐵道部名下所有路網、車輛、通訊設施和建築物，確權為國傢優良資產，就可為鐵路投資經營體制改革奠定堅實基礎。采取上述措施，不僅操作方便，藥到病除，5分鐘解決問題，還有以下諸多實利。首先，國傢鐵路系統無債一身輕。其次，債權人權益得以維護，連本帶息，一文不少，全獲償付。第三，對與鐵路建設相關行業的職工及其傢屬有好處，可以增加收入，改善生活。第四，對全國經濟增長有帶動。第五，鐵路網聯通旅遊景點，可以減少汽車尾氣對秀美山川的污染。第六，對全國人民與企業有好處，出行更方便，運貨更便捷。第七，優化城鎮結構，10萬人口以上小城市通鐵路對周邊小城鎮也有帶動。最後，對中央財政還有以下3項好處。其一，鐵道部債務最後其實也就是中央財政自己的債務，經此轉換，從2011年11月發行的10年期鐵路建設債券與同期限國債利率比較情況看，利率負擔可由4.99%降低為3.57%，下降1個多百分點，降幅高達30%。其二，自此無需再投入中央預算撥款，就能由國鐵公司自籌資金拓展8萬公裡鐵路新線，提早10-15年形成8萬億元堅實的鐵路資產。其三，細算經濟賬，在鐵路工程造價年均升幅高於特別國債利率的情況下，早建鐵路等於降低鐵路建設成本，給國傢所持的鐵路資產留下更大的溢價空間。上述大小合計10項好處，惠及方方面面，各行各業，可以說澤潤山河，利遍城鄉。即使有誰能夠挖空心思找出幾條壞處，與上述10項好處相比，無論怎麼說，也還將是弊小於利。如此明顯利大於弊的措施，在必要時，無疑是值得下決心付諸實施的。改革鐵路投資經營體制總體思路以特別國債置換鐵道部全部債務後，鐵路投資經營體制改革就不難進行瞭。本文建議，把徹底改變鐵道部“政企合一、網運一體”狀況，真正實現“政企分開、網運分營”，作為鐵路投資經營體制改革的總體思路。這種意見，社會上早已有之，鐵道部也在部分嘗試，但由於種種原因，至今進展不大。在“政企合一”體制下，網運很難分營。路網建設管理與客貨運輸不分開經營，就很難在客貨運輸環節形成競爭機制，也不利於客貨運輸的成本核算。隻有政企分開，網運才有可能真正分營。網運分營後，有車就可成立鐵路運輸公司，參與鐵路運輸，通過競標從路網公司承租客貨運輸線路與時段。這樣鐵路運輸環節就會逐漸形成競爭機制，通過競爭提高服務質量，降低運營成本。因此，按上述總體思路進行改革，需要首先推進的改革步驟是政企分離，鐵道部部長不必再兼任鐵路企業法定代表人，鐵道部不必再直接負責鐵路的投資建設與客貨運營，可以專門行使行政管理職能，負責研究並會同國傢有關部委頒佈全國鐵路發展規劃，制定全國鐵路運輸行業法規、政策和技術標準，對全行業進行安全監督與管理。行使上述行政管理職能，不一定需要繼續保留國傢部級機構，可以考慮組建大交通部，其中負責管理鐵路行業的司局，自然會占有重要地位。在實行政企分離時，分離出來的企業，不能是一兩傢，而應當區分為以下3類，以便徹底改變“網運一體”狀態，真正實現“網運分營”。第一類是路網投資建設與租賃企業，負責鐵路的投資建設、改造與維修，向運營企業出租已建成的鐵路。第二類是路網運行優化服務公司，負責設計全國鐵路網運行方案，安排控制客貨車輛運行時間，監視並監督客貨車輛實際運行，有責任在必要時調整客貨車輛運行時間，緊急調動車輛，及時分別向各傢路網投資建設與租賃企業報告其路網的運行潛力。第三類是鐵路客貨運輸企業，負責鐵路車輛購置與維修，租借路網使用權，經營客貨運輸。在改革初期，劃分第一類的路網投資建設與租賃企業，宜大不宜小，宜少不宜多。可以考慮先將國傢路網劃分給東西兩傢路網投資建設與租賃公司。對社會經濟條件好的中國東部鐵路投資建設與租賃公司，實行完全的商業化經營。國傢要求該公司運用收取的路網租金、通過資本市場吸收的股份資金與金融市場融資等渠道獲得的資金來源，增加東部鐵路新線建設投資，進一步擴大東部鐵路網。對經營條件較差的中國西部鐵路投資建設與租賃公司，則實行準經營。允許該公司依據國傢給予的路網租金差別政策，區分路段，向運營企業收取較低的路網租金，一些邊遠路段還可暫時免收租金，以支持運營企業實行商業化經營。為瞭加速擴大我國的西部鐵路網，除瞭西部路網公司自己收取的路網租金以及用路網未來租金作為還款保證獲得的市場融資外，中央財政還可把從貨運中提取的全國鐵路建設基金、東部路網與運營企業繳納的全部稅金，都作為邊遠鐵路基本建設專項撥款，全額轉移撥付給西部路網公司，用於投資建設西部鐵路新線。第二類的路網運行優化服務公司，按其服務性質，隻宜設立一傢，全國統籌，獨傢經營。對其服務質量的提高，可以主要依靠經濟杠桿來刺激和推動。按業務協作關系說，路網運行優化服務公司受雇於包括高鐵線路公司在內的各傢國有的、合資的與股份的路網投資建設與租賃公司，其服務質量最終必然表現為路網運行效率提高和路網租金增加。因此，各傢路網公司支付給路網運行優化服務公司的服務費，應當與路網租金掛鉤。路網運行優化服務公司精心策劃，利用高新技術進行信息管理，可以大有作為。第三類的鐵路客貨運輸企業，不需要自己建設鐵路，隻需支付一定的路網使用租金，購置一些車輛，即可從事鐵路客貨運營，因而無論在東部還是在西部，都應當實行完全的商業化經營。在改革初期，此類企業可以適當多分立一些。鐵道部下屬的每個鐵路局，隻要自己願意，都可以單獨註冊為一傢鐵路綜合運輸公司，或者分設成客運與貨運分開的兩傢專業公司。在這個問題上，多聽基層領導與職工的意見，沒有壞處。鐵路客貨運輸公司的車輛停放、維修場地與職工生活住地，是區域性的，但其車輛運行卻是全國范圍的。因而，所有的運營公司，無論客運還是貨運，都鼓勵在全國路網上開展業務競爭。改革初期，主要是在服務質量方面鼓勵競爭，之後逐漸放開路網租金競爭，逐步推行線路運行租金招投標制度。再以後，逐步放開貨運價格競爭，客運則需要長時間保持全國統一的票價標準。在業務競爭過程中，既不反對一些公司自己要求進行的業務拆分，又大力支持多傢公司在自願基礎上進行的合並。分也好，合也好，隻要公司自願、職工贊同就好。促進鐵路投資經營體制改革建議在下決心實行上述較為徹底的總體改革之前，還可以考慮進行一些符合改革大方向的局部改革，應當有選擇地加速推進一些已經啟動或正在醞釀的改革措施，作為實行總體改革的突破口，為以後的深入改革積累經驗，創造條件。1.把城際鐵路投融資體制改革作為突破口城際鐵路具有二重性，即是全國區域間鐵路交通網絡的城市進出口，又是城市軌道公交的重要組成部分。以城市為主體，把完善城市群公交系統、打造1小時城市群快速公交圈作為首要目標，在百萬人口以上城市周邊200-300公裡半徑范圍內，大力建設覆蓋10萬人口以上小城市的城際鐵路，有助於加快形成20萬公裡的全國鐵路網。對於建設城際鐵路，不少地方與企業積極性很高，可以說深化城際鐵路投融資體制改革的條件已經基本成熟。以城際鐵路投融資體制改革為突破口，能夠較快見到實效，值得高度重視與大力推廣。為加快實行此項改革，建議進一步明確國傢鼓勵發展城際鐵路的城市規模，提倡人口百萬以上特大城市適當規劃發展軌道交通。作為一種實際支持，現在的中鐵投資公司、將來的東西部路網投資建設與租賃公司，都可以通過參股方式，有選擇地與各城市的軌道交通建設管理公司共建城際鐵路。同時還應充分尊重市場經濟規律，如有人口低於百萬的城市認為自己周邊的小城市較多，實際上也可構成不小的城市群，有必要發展城際軌道公交，建設城際鐵路，也不應一律阻攔，而應當贊同試點。這類鐵路將來可能絕大部分都成為20萬公裡鐵路網中有價值的組成部分。2.進一步鼓勵民資參與路網投資建設與開辦運營公司在高鐵線路與煤運專線建設方面，民間投資已經表現出很高積極性，也取得瞭一定成效。與“網運分營”的總體改革方向相適應，除瞭大力支持民間資本獨資或入股參與建設自己認為值得投資的鐵路新線，還應進一步鼓勵民間資金購置鐵路運輸車輛，創辦自己認為能夠盈利的客貨運營公司，鐵路部門在運營安排上應當給予便利。民資進入鐵路建設與經營的這種探索，可以起到為國傢鐵路實行總體改革積累經驗的作用。如果民資都能適應“網運分營”的鐵路投資經營體制，那麼，擁有現成路網和車輛的國傢鐵路實行分營，也就應當是沒有問題的。在民資這種探索的過程中，暴露出的問題，可以為完善國傢鐵路投資運營體制改革，提供參考。3.鐵路勘察設計管理體制改革需要適當先行鐵路新線的可行性研究與勘察設計工作，需要很長時間。沒有一定深度的勘察設計工作為基礎，很難真正做好鐵路新線的可行性研究。經過認真的可行性研究，未必所有擬選的鐵路線都能夠被認可。因而勘察設計工作本身也存在一定風險，最終不一定都能夠得到實際利用。但每一次勘察設計工作都需要花些錢，免不瞭要有一定的支出。這些錢從何而來，不能全靠國傢財政撥款，需要通過改革搞活。這就要求鐵路的勘察設計管理體制改革適當先行，除瞭可以接受民資和城市政府等有意投資建設鐵路新線的投資人的委托開展新線勘察設計工作，還可考慮吸引風險投資者出資或自己借錢先行勘察設計一些自己覺得把握較大、最終一定會有人投資建設的線路。當有人要投資建設這些線路時，即可出售自己的設計成果，給風險投資者回報，償還借款本息。
新聞來源http://news.hexun.com/2012-12-04/148686291.html
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